Staat moet wettelijk stikstofdoel 2030 halen

Stikstofdepositie in Nederland
De stikstofdepositie in Nederland is voor een belangrijk deel afkomstig van Nederlandse bronnen, maar ook stikstof die in de ons omringende (buiten)landen wordt uitgestoten komt in de Nederlandse natuur terecht. Dit komt doordat een deel van de stikstof die wordt uitgestoten op grote afstand van de bron neerkomt. Dit gegeven brengt ook mee dat een deel van de stikstof die door Nederlandse bronnen wordt uitgestoten in het buitenland neerkomt. Nederland voert vier keer meer stikstof uit dan vanuit het buitenland wordt ingevoerd.

In 2022 was twee derde van de stikstof die op Natura 2000-gebieden terechtkwam, afkomstig van Nederlandse bronnen. Van die Nederlandse depositie kwam 79 procent van de landbouw (inclusief veeteelt), 10 procent van de mobiliteit (wegverkeer, zeescheepvaart en overig verkeer), 8 procent van de huishoudens, diensten en de bouw en 3 procent van de Nederlandse industrie.

Wat is het beleid rondom stikstof?
Tussen 2015 en 2019 volgde de Staat het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van reductie- en herstelmaatregelen, alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor de stikstofgevoelige natuur. De Raad van State verklaarde deze aanpak in 2019 onverbindend omdat het onvoldoende waarborgen bood voor natuurbehoud en -herstel in de Natura 2000-gebieden. Regeringen daarna (Rutte III en Rutte IV) hebben daarop nieuw beleid en nieuwe wetten gemaakt. Zo is bij wet vastgelegd dat in 2025, 2030 en 2035 respectievelijk 40 procent, 50 procent en 74 procent van de stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden onder de KDW moet zijn gebracht.

Het kabinet Schoof heeft delen van het eerder vastgestelde beleid ingetrokken, zoals het Transitiefonds waarin 24,3 miljard euro beschikbaar zou komen. Ook heeft het kabinet Schoof nieuwe maatregelen voorgenomen. Dit als gevolg van een koerswijziging voor het landelijk gebied, waarbij voedselzekerheid en innovatie van de land- en tuinbouw en visserij centraal staan.

Greenpeace heeft deze procedure bij de rechtbank aangespannen omdat het vindt dat de Staat in strijd handelt met de Europese Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, die EU-lidstaten verplichten om de natuur in de Natura 2000-gebieden in stand te houden en om te voorkomen dat er verslechtering optreedt. Volgens Greenpeace doet de Staat al decennia lang onvoldoende om de stikstofovermaat terug te dringen. Daar komt bij dat de Staat zelfs niet aan zijn eigen landelijke stikstofdoelen voldoet. Het onrechtmatig handelen van de Staat zal volgens Greenpeace leiden tot onomkeerbare verandering van de beschermde natuur in Nederland.

De Staat betwist dat hij onrechtmatig nalatig handelt en dat van overtreding van Europese richtlijnen en daaruit voortvloeiende nationaalrechtelijke wet- en regelgeving sprake is.

De rechtbank hecht eraan te benadrukken dat het niet aan de rechter is om politieke keuzes voor te schrijven. De rechter dient een terughoudende rol aan te nemen waar het gaat om een afweging van verschillende maatschappelijke belangen die in beginsel door de wetgever moet worden verricht. Het is echter wel aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij hun besluitvorming zijn gebleven binnen de grenzen van het recht waaraan zij zijn gebonden. Die grenzen vloeien onder meer voort uit het Europese recht en uit de wetten die de regering en parlement zelf hebben vastgesteld. Deze opdracht aan de rechter tot het bieden van rechtsbescherming, ook tegen de overheid, is een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat.

De rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat de Staat onrechtmatig handelt door de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur niet te stoppen. Greenpeace heeft voor de verslechtering wetenschappelijk bewijs aangedragen. De rechtbank wijst in dit verband naar de rapporten van Bobbink (2021), Tomassen (2022), elf wetenschappers van de Wageningen Universiteit (2021) en een analyse van de Ecologische Autoriteit (2024). Uit deze rapporten blijkt dat stikstofdepositie in (vrijwel) alle Natura 2000-gebieden een belangrijke oorzaak is van de verslechtering. Dit valt de Staat aan te rekenen, oordeelt de rechtbank. Zo voerde de regering in 2015 de PAS-aanpak in die in strijd is met Europees recht, terwijl van meet af aan bij de Staat bekend was dat de uitvoerbaarheid van deze aanpak onzekerheid met zich meebracht. De Staat draagt de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat nationale wet- en regelgeving met Europees recht in overeenstemming is.

De rechtbank oordeelt dat de Staat aan zijn eigen wetgeving kan worden gehouden en dat de wettelijke stikstofdoelen te beschouwen zijn als een absolute ondergrens. Daar kan niet zonder dwingende reden van afgeweken worden. Uit cijfers van het RIVM blijkt dat de maatregelen die onder het vorige kabinet zijn vastgesteld ruim onvoldoende zijn om de wettelijke doelen voor 2025 en 2030 te behalen. Ook de doelen van 2035 zullen met deze maatregelen niet worden behaald, maar daar zijn de vorderingen van Greenpeace niet op gericht. Verder constateert de rechtbank dat het kabinet Schoof tot op heden geen beleid heeft aangekondigd op grond waarvan met enige wetenschappelijke zekerheid kan worden aangenomen dat bij uitvoering daarvan het wettelijk stikstofdoel voor 2030 zal worden behaald. Daar komt bij dat het kabinet Schoof al wel heeft besloten onder meer het Transitiefonds niet voort te zetten, waarmee de financiële ruimte om beleid te voeren dat is gericht op stikstofvermindering, sterk is afgenomen. Dat is een stap terug, terwijl er juist extra maatregelen nodig zijn om de wettelijke stikstofdoelen te halen.

De rechtbank oordeelt dat de Staat zich moet houden aan het in de Omgevingswet opgenomen stikstofdoel van 2030, wat betekent dat 50 procent van de oppervlakte aan stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden onder de KDW moet worden gebracht. Daarbij moet, anders dan tot nu is gebeurd, voorrang worden gegeven aan de gebieden die de grootste zorg behoeven en op de Urgente Lijst staan. Dat deze gebieden voorrang moeten krijgen vloeit voort uit de Omgevingswet. De rechtbank moet de wet uitleggen in lijn met de bedoeling van de Europese wetgeving.

Greenpeace stelt dat er een hoger percentage moet worden gehaald mede omdat volgens Greenpeace voor gebieden op de Urgente Lijst een point of no return nadert. De rechtbank gaat daar niet in mee omdat deze stelling onvoldoende wetenschappelijk wordt ondersteund. Ook kan de rechtbank niet overzien in hoeverre een toewijzing van een hoger percentage dan in de wet is opgenomen andere zwaarwegende maatschappelijke belangen in te sterke mate of ontoelaatbaar zal schaden, zoals het belang van woningbouw, van energietransitie en belangen van derden. Door een hoger percentage vast te stellen dan in de wet is opgenomen, zou de rechtbank zich teveel op het terrein van de wetgever begeven.

In beginsel wordt aan de Staat geen dwangsom opgelegd omdat van de overheid wordt verwacht dat hij rechterlijke uitspraken uitvoert. Dit wordt constitutionele hoffelijkheid genoemd dat mede gegrond is op de veronderstelde goede trouw van de overheid. De rechtbank is echter van oordeel dat in deze zaak bijzondere aanleiding bestaat om de Staat wel een dwangsom op te leggen. De rechtbank wijst hiervoor onder meer op de verwijtbare onrechtmatigheid van het PAS en de genomen maatregelen van de vorige regering die onvoldoende waren om het voor 2025 bepaalde wettelijke stikstofdoel te kunnen behalen. De rechtbank legt de Staat een dwangsom op van 10 miljoen euro als het wettelijke stikstofdoel dat voor 2030 is vastgesteld niet wordt behaald.

Ten slotte oordeelt de rechtbank dat de Staat dit vonnis direct dient uit te voeren vanwege de spoedeisende milieubelangen, ook in aanloop naar de beslissing in een eventueel hoger beroep.